Uma vítima da “luta contra a corrupção”?
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Casco da sonda “Urca”, a primeira das 29 que a Sete montaria para a Petrobras. Parlamentares aproveitam-se das denúncias de corrupção para inviabilizar políticas que desenvolveriam tecnologia no país
Possível desmonte da Sete, empresa que construiria sondas marítimas no Brasil, revela: governo está paralisado, mas país não pode continuar sem projeto estratégico
André Garcez Ghirardi
1. Aniversário
1. Aniversário
Há um ano, em 17 de março, foi desencadeada uma operação da Polícia Federal. O objetivo inicial era investigar um esquema de lavagem de dinheiro estimado em R$ 10 bilhões. O dinheiro em espécie era fornecido por um posto de gasolina em Brasília. Daí o nome: Lava-Jato. Para surpresa geral, as investigações revelaram muito mais que lavagem de dinheiro. Desvendaram um complexo esquema de propinas na contratação de empreiteiras pela Petrobras. Um esquema que envolveria também contribuições para campanhas eleitorais. Até agora, a operação policial resultou na prisão de três ex-diretores da Petrobras, e da cúpula gerencial de seis das maiores empreiteiras brasileiras. Resultou também na abertura de inquérito sobre 49 parlamentares de todos os grandes partidos políticos.
Além das perdas de patrimônio e reputação, pode haver uma perda estratégica para o país. As denúncias da Lava-Jato ameaçam inviabilizar a maior iniciativa da política de conteúdo local no setor petróleo: a Sete Brasil, uma empresa recém-criada para construir navios-sonda. Se concretizada essa ameaça, haverá uma perda para a capacitação técnica da indústria nacional. Haverá também perda de centenas de milhares de empregos no setor de construção naval, agravando ainda mais a situação crítica em que se encontra a economia brasileira.
2. Conteúdo local
Conteúdo local significa a parcela de bens e serviços nacionais usados numa atividade de produção realizada no Brasil. No caso da produção de petróleo e gás natural, o aumento do conteúdo local é uma importante condição que o Brasil se propôs alcançar desde a reforma do setor, em 1997. É claro que essa busca foi ainda mais estimulada pela descoberta do pré-sal em 2007, e pela perspectiva de que o Brasil se torne um grande exportador de petróleo.
A exigência de um percentual de conteúdo local é uma estratégia secular dos estados nacionais para desenvolver conhecimento técnico próprio, expandir a atividade das empresas do país e também para preservar ou ampliar o mercado interno de trabalho. Consiste em definir, para um setor escolhido (no caso, petróleo e gás), a parcela mínima de mão-de-obra e de componentes locais que as empresas operadoras devem utilizar na produção. Com isso, o país se apropria de conhecimento técnico e espaço no mercado, porque as empresas nacionais têm oportunidade para expandir atividade num ramo em que já operam, ou para adquirir conhecimento técnico em novos ramos de atividade. Na medida em que qualifica as empresas nacionais, a política de conteúdo local é uma forma de combater a “doença holandesa”, isto é, a desindustrialização causada pelo excesso de exportação de um bem primário, no caso, petróleo. Essa estratégia favorece também a criação de novos postos de trabalho no Brasil, com efeitos benéficos gerais para o nível de emprego e renda.
A exigência de conteúdo local nos investimentos para produção de petróleo é definida nos editais de licitação das áreas exploratórias. Seu controle é atribuição legal da Agência nacional de Petróleo (ANP)1. Cláusulas de conteúdo local existem desde a primeira rodada de licitações no Brasil, em 1999. Nos quatro leilões ocorridos entre 1999 e 2002, a parcela de conteúdo local era definida pelos próprios concorrentes, como parte de suas ofertas para adquirir os blocos exploratórios. A oferta de conteúdo local era um dos critérios de classificação. Para as rodadas de 2003 e 2004, foram fixadas parcelas mínimas de conteúdo local conforme o bloco disputado estivesse em terra ou no mar. A partir de 2007, foram fixados limites mínimos e máximos específicos para cada etapa de trabalho. Essas regras permanecem em vigor.
3. Navios-Sonda
Sondas marítimas são navios com equipamentos para perfurar poços para exploração e produção de petróleo no mar. As sondas são equipamentos de grande porte (embarcações de alto mar), tecnicamente sofisticados e, por isso, muito caros: o preço de cada uma é da ordem de 700 milhões de dólares (equivalente ao valor de sete aviões Boeing 737, do tipo usado para voos domésticos no Brasil). Ao perfurar poços no mar, a Petrobras usa algumas sondas próprias e outras alugadas (afretadas). Isso porque o uso de sondas varia muito conforme o investimento em produção e, caso a Petrobras usasse somente sondas próprias, haveria uma sobrecarga de investimento, além do risco de períodos ociosos desse equipamento tão caro. Por esse motivo, são muito usadas sondas afretadas. Ao final de 2013, por exemplo, a Petrobras usava 61 sondas alugadas e sete sondas próprias2.
Tanto as sondas próprias quanto as afretadas são contratadas pela Petrobras no exterior, isto é, têm baixo ou nenhum conteúdo local brasileiro. Os estaleiros brasileiros não produzem navios-sonda, embora tenham experiência na produção de barcos de apoio, navios-tanque, e na adaptação de unidades flutuantes de produção.
A descoberta do pré-sal deu oportunidade para mudar esse cenário, devido ao salto na demanda de equipamentos de exploração e produção no Brasil. Esse salto é fruto de uma política de conteúdo local inserida na lei que rege os recursos do pré-sal3. A lei exige que a Petrobras seja a companhia operadora em todos os blocos do pré-sal, com participação mínima de 30% na sociedade que explora o bloco. Com essa garantia de mercado, e dada a grande extensão do pré-sal, passaram a ser necessárias dezenas de novos navios-sonda para a Petrobras. Uma grande demanda que abriu a possibilidade de se viabilizar a produção desses sofisticados equipamentos no Brasil, e aumentar o conteúdo nacional na exploração e produção de petróleo. Para construir e operar esses novos navios-sonda, foi constituída uma empresa brasileira, a Sete Brasil.
4. Sete Brasil
A Sete Brasil foi constituída em dezembro de 2010 para construir 28 sondas marítimas que seriam em seguida afretadas pela Petrobras para operar nos campos do pré-sal. É uma companhia de capital fechado, propriedade de dois acionistas: a Petrobras, com 5% do capital, e o FIP Sondas, com 95%. O FIP Sondas é um fundo de participações com onze quotistas, inclusive bancos de investimento brasileiros, quatro dos cinco maiores fundos de pensão do país, o FGTS, e outros fundos de investimento (nacionais e estrangeiros) com parcelas menores do capital.4
O investimento total previsto até 2020 para a Sete seria de 26 bilhões de dólares, com conteúdo nacional projetado de 60%. Considerando as construções dos estaleiros e dos navios, e a posterior operação das sondas, estima-se que os investimentos da Sete Brasil criariam 149 mil empregos diretos e indiretos.5
A carteira inicial de negócios da Sete Brasil consiste de construir 29 navios-sonda: 28 para afretamento pela Petrobras, e um para livre afretamento no mercado. A construção das sondas foi contratada com cinco estaleiros brasileiros: sete com o Atlântico Sul (Pernambuco), seis com o BrasFels (Rio de Janeiro), seis com o Enseada do Paraguaçu (Bahia), sete com o Jurong-Aracruz (Espírito Santo), e três com o Rio Grande (Rio Grande do Sul). Dois desses estaleiros (Aracruz e Enseada) estão em construção, enquanto que o Rio Grande está em expansão para atender às novas demandas. A construção das sondas está planejada para ocorrer em três lotes: o primeiro, de nove unidades, para entrega em 2015 e 2016; o segundo, de doze unidades, para entrega em 2017 e 2018; e o terceiro, de oito unidades, para entrega em 2019 e 2020. Quando concluídas, cada uma dessas sondas será propriedade da Sete Brasil, em sociedade com a companhia que vai operar a sonda.
Hoje, a Sete Brasil é a maior contratante individual da indústria naval brasileira. As encomendas em carteira dos estaleiros nacionais somam 110 bilhões de reais, dos quais, 54 bilhões são encomendas da Sete Brasil.6
5. Expectativa de Financiamento
A Sete Brasil é muito dependente de endividamento (muito “alavancada”) desde sua criação. Apenas 20% do capital para financiar seus investimentos viriam de recurso próprio dos acionistas. Os restantes 80% viriam de financiamentos.7 O prazo para construção de um navio-sonda é da ordem de dois anos. Portanto, para ser viável, a Sete depende de financiamentos de longo prazo. Estes viriam inicialmente do BNDES.
Imaginando que seria rápida a negociação com o BNDES, a Sete assumiu financiamentos de curto prazo com bancos em 2011 e 2012, para fazer as primeiras contratações junto aos estaleiros fornecedores.8 O balanço financeiro de 2013 já denunciava fragilidades. As dívidas de curto prazo (até um ano) com os estaleiros contratados excediam os recursos de curto prazo em 8,5 bilhões de reais. Diziam os auditores: “Essa situação indica a existência de uma incerteza material que pode suscitar dúvidas significativas sobre a continuidade operacional da Companhia”.
Para quitar essas dívidas de curto prazo, a Sete contava concluir em 2014 as captações de longo prazo com o BNDES. De fato, a diretoria do BNDES tinha aprovado em dezembro de 2013 o empréstimo para o primeiro lote de sondas, no valor de até US$ 3,7 bilhões. Mas a assinatura do contrato de financiamento e o desembolso de dinheiro estavam condicionados a que, até dezembro de 2014, fossem atendidas certas condições prévias para limitação dos riscos do negócio.
6. Frustração
As condições prévias não foram cumpridas e, até o momento (março de 2015), não há financiamento de longo prazo para a Sete Brasil. Pelo contrário, surgiram vários obstáculos para o financiamento do BNDES, e a companhia está à beira da insolvência. O principal obstáculo são as denúncias da operação Lava-Jato.
Um dos principais delatores da Lava-Jato é um ex-gerente de Engenharia da Petrobras, que foi posteriormente Diretor de Operações da Sete. Em novembro de 2014, nos momentos finais da negociação entre Sete e BNDES, esse ex-gerente confessou ter recebido desde 1997 propinas pagas por empreiteiras e outras fornecedoras para assinatura de contratos com a Petrobras. Pior, confessou ter recebido propina nos contratos das 28 sondas da Sete Brasil. De sobra, incriminou também o então presidente da Sete Brasil. É claro que, tanto a Petrobras quanto o BNDES tiveram que se precaver com salvaguardas adicionais contra sobrepreços. A partir daí, a negociação para financiamento da Sete travou de vez.
7. O papel central das empreiteiras
Para além da Sete, essa confissão travou toda a indústria de construção do Brasil. A Petrobras bloqueou cautelarmente a contratação e pagamento de 23 empreiteiras acusadas de irregularidades (todas as maiores do país). As consequências foram imediatas. Em novembro, a agência Fitch rebaixou a classificação de risco de crédito das empreiteiras Mendes Jr, Camargo Correa, Andrade Gutierrez, OAS, Queiroz Galvão, restringindo severamente o acesso a crédito. As grandes empreiteiras estão sufocadas e paralisando suas operações.
Ocorre que as grandes construtoras brasileiras são essenciais para a viabilidade da Sete Brasil. Elas têm um duplo papel no negócio: atuam na construção e, posteriormente, na operação de sondas. No primeiro papel, as empreiteiras são sócias proprietárias dos estaleiros. Dos cinco estaleiros contratados, três são sociedades entre empreiteiras brasileiras e estaleiros japoneses. A Queiroz Galvão e a Camargo Correa são sócias da JMU9 no Estaleiro Atlântico Sul. A Engevix é sócia da Mitsubishi no Estaleiro Rio Grande. O Estaleiro Enseada é uma sociedade entre as brasileiras Odebrecht, OAS, e UTC, e a japonesa Kawasaki.10
No segundo papel, as empreiteiras atuam como operadoras, enquanto controladoras das companhias que serão responsáveis por “pilotar” os navios-sonda. Das 28 sondas destinadas à Petrobras pela Sete, treze deverão ser operadas por subsidiárias de empreiteiras: Odebrecht Oil and Gas (5), Queiroz Galvão Oil and Gas (3), e Etesco/OAS (5).
Esses dois papéis centrais significam que o sucesso da Sete Brasil depende diretamente de que as empreiteiras desfrutem de perfeita saúde financeira. A Sete se encontra sem financiamento de longo prazo com o BNDES, e sem aporte de capital dos sócios em três dos cinco estaleiros (as empreiteiras implicadas). A própria sobrevivência da Sete Brasil está comprometida pelas denúncias da Lava-Jato.
8. Política Industrial: Controvertida e Ameaçada
A operação Lava-Jato e seu efeito sobre a Sete Brasil fortalecem a posição daqueles que são contrários à política de conteúdo local, como uma forma supostamente indesejável de protecionismo comercial. Fortalecem o argumento de que a reserva de mercado favorece o privilégio de alguns fornecedores e a cobrança de sobrepreços. Vão nesse sentido as acusações contra as empreiteiras, que se veriam numa posição de força, já que uma ou mais dentre elas seriam necessariamente contratadas pela Petrobras para cumprir as exigências de conteúdo local. Daí a formação do “cartel” denunciado pelo ex-Diretor de Abastecimento da Petrobras.
As denúncias da Lava-Jato criaram a oportunidade perfeita para um contra-ataque dos que são contrários ao conteúdo local. Em dezembro de 2014, o líder do PSDB no Senado apresentou projeto de lei (PLS 417/2014) que extingue o regime de partilha de produção para as áreas do pré-sal. Para os críticos, esse regime, instituído em 2010, é a raiz do protecionismo, pois garante à Petrobras a condição de operadora única no pré-sal, com participação mínima de 30%. Sem essa garantia, não seriam possíveis as encomendas à Sete Brasil. O caminho para aprovação do PLS 417 ainda é longo, mas a política de conteúdo local está em risco de um sério revés.
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1 ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural, e Biocombustíveis. Despesas operacionais não estão sujeitas aos critérios de conteúdo local.
1 ANP – Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural, e Biocombustíveis. Despesas operacionais não estão sujeitas aos critérios de conteúdo local.
2 Petrobras, Form 20F 2014, Ano Base 2013.
3 Lei 12.351 de 2010.
4 BTG Pactual, Petros, Funcef, FGTS, Santander, EIG Holdings, Luce Venture, Fundo Strong/Bradesco, Valia, Previ, Lakeshore.
5 Sete Brasil – Apresentação Institucional, Dezembro de 2014.
6 Goldberg, Simone – “Aguas agitadas”. Valor Econômico 12.8.14
7 Sete Brasil – Balanço Completo de 2013, publicado em 27 de março de 2014.
8 Banco do Brasil, Bradesco, Itau, Santander, Sumitomo, Scotia Bank, Citibank. Dívida em dólares no total de US$ 8,5 bilhões, com vencimento em fevereiro, abril, maio, e setembro de 2014.
9 JMU- Japan Marine United Corporation é resultado da fusão das operações navais da Ishikawagima, Sumitomo, Hitachi, e NKK.
10 Sete Brasil – Apresentação Institucional, Dezembro de 2014.
Uma vítima da “luta contra a corrupção”?
